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山西煤炭资源整合的做法及借鉴价值
发布日期: 2012-12-29                             来源: 
 

                                                                                                         高宏伟  靳共元

(山西财经大学经济学院)

 

山西是我国第一产煤输煤大省及能源重化工基地,煤炭资源优势得天独厚。新中国成立以来,特别是改革开放以来,山西煤炭工业发生了翻天覆地的变化。已基本形成了勘探设计、矿建生产、加工利用、煤机制造、教育科研等煤炭工业发展体系。然而长期以来,山西煤炭工业“多、小、散、乱”的发展格局并没有得到彻底改变,山西经济可持续发展面临严峻挑战。

一、现实困境

二十世纪80年代初,国家提出把山西建设成为能源重化工基地。一时间乡镇煤矿如雨后春笋般发展起来,最多的时候曾经有万座小煤矿“争吃资源”。本轮煤炭业整合重组前,年产30万吨及以下的煤矿占矿井总数的八成以上。虽然小煤矿对解决山西乃至全国能源供应短缺、增加政府财政收入、保持国民经济增长等方面发挥了积极作用,但也导致了山西环境破坏、资源浪费、矿难频发、腐败滋生等社会问题,山西经济陷入了“因煤而兴,因煤而衰”的资源诅咒之中。

在国家能源战略中,节能是我国长期的能源政策,提高煤炭回采率就是其中一项重要的措施。所谓回采率,是指在工业储量中,实际采出的那一部分储量占工业储量的比例。大煤矿的煤炭回采率可高达80%以上,相比之下,中小煤矿的资源回采率只有15%左右,这意味着中小煤矿每采1吨煤要破坏和浪费近6吨的资源。按山西中小煤矿年产3.5亿吨煤计算,每年要破坏和浪费约20亿吨宝贵资源,约占全国煤炭年产量的三分之二,这是一个惊人的数字。

山西境内存在的大量中小煤矿滥采滥挖、越界超采、掠夺式开发现象十分普遍,这些煤矿主不是严格按照政府规定的采矿图纸规划进行采煤,致使一些集约化开采可以避免或缓解的问题越来越严重。目前山西煤矿采空区面积超过5000平方公里,每年新增塌陷区面积百万平方公里。粗放采煤还严重破坏地下水资源,全省已有1678个村庄、80多万人吃水困难。始建于北魏时期、历史悠久的晋祠“难老泉”早已难觅“晋祠流水如碧玉”的昔日胜景。因为挖煤造成地下采空区,有着1459年历史比四川乐山大佛还早162年的太原蒙山大佛,也面临崩塌的危险。

同时,小煤矿还导致矿难频发和官员腐败,加大了社会治理成本。2003年,山西省共发生死亡10人以上的特大事故8起,全部为煤矿事故所致。2007年,仅临汾一个市就发生死亡10人以上的煤矿安全事故3起。以整顿前的2007年为例,山西乡镇小煤矿事故死亡人数占到全省同行业的70%,百万吨死亡率是国有重点煤矿的17倍,小煤矿产1吨煤要付出十倍于大矿的生命代价。频发的矿难背后大多牵扯着官员腐败。一些党政干部和执法部门的国家工作人员以多种形式参股分红,和矿主结成一个利益共同体;或是利用手中的职权,为一些违法、非法矿主提供保护,谋取私利。在巨大的经济利益诱惑和驱使下,相比其他领域和环节,煤焦领域腐败现象更加易发、高发。

 

二、整合提高

从宏观层面分析,制约山西经济健康发展的因素突出表现在:

一是产业发展不协调。山西经济严重依赖煤炭和以煤炭为基础的焦化、冶金、电力产业,这些产业所提供的增加值占全省总量的85%。这种不合理的产业结构严重削弱了山西经济协调发展的能力。生产要素过度沉淀在煤炭行业,使其他产业的调整和振兴缺乏必要的基础与动力。煤炭工业内部的发展也不平衡,机械化、半机械化和手工作业并存,现代化开采与传统炮采的落后生产方式并存,国有大矿与小煤矿为争夺煤矿资源的矛盾不断升级。

二是产业集中度偏低。国家能源局副局长吴吟表示,合理的产业集中度,有利于煤炭行业降低安全事故发生率,提高资源利用率,加强资源保护能力。煤炭行业市场合理的占有率应该是,前4家企业的市场占有率达到40%,前8家企业的市场占有率达到60%。但目前我国煤炭行业前4家的市场占有率只有20%,前8家的市场占有率也只有28%。与世界产煤大国相比,美国、澳大利亚、南非、印度等国家前4家煤企产能分别占该国的46%50%60%90%左右。山西煤炭产业是中国煤炭产业的缩影,煤炭企业平均规模偏小,产业集中度明显偏低,30万吨及以下小煤矿占矿井总数的八成以上,矿井平均单井规模仅36万吨,可持续发展后劲严重不足。 

在这样的经济环境下,20094月,山西省全面启动了煤矿企业兼并重组和煤炭资源整合工作,改革的根本目的是提高煤炭行业集中度,提高煤炭企业的机械化、信息化和安全生产水平,从根本上建立节约资源、减少污染,改变山西矿难频发面貌的现代化的煤炭生产体系。

通过大整合,山西煤炭产业集中度与规模得到明显提升:煤矿矿井数由整合前的2600座压减到1053座,70%的矿井达到年产90万吨的规模,年产30万吨以下的矿井全部淘汰,整合后的矿井将全部实现机械化开采;企业主体由2200多家减少到130家,形成四个年生产能力达亿吨级的特大型煤炭集团、三个年生产能力达5000万吨级的大型煤炭集团。在整合后保留的1053处矿井中,以股份制为主要形式的混合所有制企业办矿占50%,民营办矿占30%,国有办矿占20%。至此,山西省形成了以股份制企业为主要形式,国有、民营并存的办矿格局,可持续发展能力明显增强,全省煤炭资源回收率和循环利用率、原煤洗选加工率、煤层气(瓦斯)抽采和利用量都将得到显著提高。

三、借鉴价值

山西煤炭资源整合,符合煤炭产业基本特性,对全国其他地区类似产业的转型升级、对全国煤炭行业的结构调整提供了如下一些可供参考的经验:。

第一,先进生产力是改革的唯一标准。我省的煤矿以中小矿为主,规模小,布局散,安全差。这种粗放发展的状态,连煤炭主业做强都无从谈起,就更谈不上调整产业结构。煤炭资源整合,符合资源型产业发展的客观规律,可从根本上淘汰过剩的生产能力和落后的生产力,有效减少行业内部的无序竞争,实现煤炭工业的集约式发展。山西省煤炭工业厅厅长王守祯说:“在兼并重组主体的准入上,我们坚持国有、民营一视同仁。如果非要用进退形容,那就是‘强进弱退、优进劣退’。先进生产力是改革的唯一标准。”

第二,政府宏观调控是解决市场失灵有效手段。在市场经济条件下,企业具有生产过多负的外部性的激励,过度主张自身利益最大化,从而置社会效益于不顾。当一个生产者采取的行动使他人付出了代价而又未给他人以补偿时,就产生了负的外部性。在山西,一些小煤矿在采矿权人未经法定变更的前提下,多次非法转让,形成了采矿权人、法人代表、非法承包人、私下投资人、实际控制者十分混乱的“治理格局”。由于长期过度、无序开采,造成了资源浪费、生态破坏、环境污染、地表沉陷、矿难频发等一系列问题。需要政府这只“看得见的手”加以宏观调控,用以弥补市场调节的不足。

第三,积极引导民间资本投资流动方向。此次煤炭资源重组整合,部分民间资本不可避免地撤出煤炭产业,进入新的投资和产业领域。为促进和引导民间投资进入非煤产业,促进经济协调发展,山西省出台了促进民间资本进入山西鼓励类领域的意见,鼓励和引导民间资本从煤焦领域向国家、省鼓励发展的领域投资转型,引导民间资本的流向。并明确提出,民间资本投资将得到土地供应、财政扶持、税费优惠等九方面政策倾斜。近日山西省又公布了《关于做大做强农产品加工龙头企业的意见》,提出凡资源型企业转产和省外资本来山西投资农产品加工项目,投资额在5000万元以上的,均享受省级龙头企业的政策待遇。从政策上加以引导、扶植民间资本投资流向。

第四、最大限度地保护各方利益。资源整合前,山西地方煤矿企业与当地居民的煤炭开采利益分成已经形成惯例。在煤炭资源整合后,国企以什么样的方式来处理好村矿之间的矛盾,是一个亟待解决的问题。对此省政府要求,力求做到被兼并煤矿、当地群众、整合主体、地方政府各方满意。重组后的煤矿企业,在被兼并煤矿当地设立子公司,税收、费用上缴渠道不变,还要承担相应的社会责任:继续按照工业反哺农业、以煤补农的机制,支持当地新农村建设和公益事业发展。多数地方甚至把解决相关群众利益(包括给村民用的“福利煤”)和职工安置问题,以合同的形式明确写进了兼并主体企业的义务条款中。和谐村矿关系为经济的发展增加了后劲。

 

(本文原载于201031《中国改革报》理论版)

 

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